Ziele, Indikatoren und Orientierungswerte für die Grüne Infrastruktur
Stadtgrün auf weniger Raum
von: Dr. Fabian DoschDer Nutzungsdruck auf städtische Freiräume und deren Stadtgrün steigt. Zum einen, weil im Bestand weiter gebaut und nachverdichtet wird, zum anderen das verbleibende Grün immer mehr Leistungen erbringen soll. Eine Ursache für den steigenden Nutzungsdruck liegt im Bevölkerungszuwachs.
Die Bevölkerung Deutschlands wuchs zwischen 2005 und 2018 um knapp 1,7 Mio. Einwohner. Dieses Wachstum konzentriert sich ganz überwiegend auf die Großstädte über 100.000 Einwohner. So nahm deren Bevölkerung 2005 bis 2017 um 7,1 Prozent, die der Metropolen über 500.000 Einwohner sogar um 11,2 Prozent zu (vgl. Abb. 1). Und es sind nicht nur die Bewohner, auch die Tagbevölkerung der Großstädte steigt durch die Pendlerüberschüsse aus dem Umland. Mit 31,8 Prozent lebt bereits ein knappes Drittel der Bevölkerung Deutschlands 2017 in Großstädten, weitere 28,7 Prozent in Mittelstädten über 20.000 Einwohner, in Kleinstädten über 5000 Einwohner 29,2 Prozent. In Landgemeinden < 5000 Einwohner lebt nur noch rund jeder zehnte.
Stadtgrün auf weniger Raum
Der anhaltende Zuzug in die Städte erfordert den Bau zusätzlicher Wohnungen, den Aus- und Umbau der Siedlungsinfrastruktur sowie die Inanspruchnahme von Büro-, Handels-, Dienstleistungs- und Gewerbeflächen. Die Siedlungsdichte (Einwohner je Siedlungs- und Verkehrsfläche) der Großstädte ist bereits 1,5-fach, die der Metropolen über 500.000 Einwohner sogar 3-fach höher als der Bundesdurchschnitt. Und innerhalb der Großstädte hält der Run auf Innenstädte an, die seit 2005 und besonders um 2015 verstärkt durch Außenzuwanderung deutlich schneller wuchsen als der Stadtrand und das Umland.
Das ist flächenpolitisch zielkonform, denn Innen- vor Außenentwicklung ist seit Jahrzehnten erklärtes politisches Ziel um die Inanspruchnahme von Freiraum zu begrenzen, womit Boden geschützt, Siedlungsinfrastruktur ausgelastet wird, und Städte lebendig bleiben.
NL-Stellenmarkt
Doch Manchen geht die Entwicklung zu schnell, Wohnungsmieten steigen rasant, die letzten Baulücken werden bebaut, Freiräume und Parks übermäßig genutzt, Luftschadstoffe und Lärmbelastung nehmen zu. Inzwischen sind in einigen Ballungsräumen Sättigungstendenzen feststellbar, das Wachstum verlagert sich nach Suburbia, ins Umland der Großstädte. Die Entwicklungsphase des Wachstums der Großstädte und Ballungsräume ist noch nicht zu Ende, selbst wenn die Außenwanderungsgewinne pausieren. Die Nachfrage nach Gewerbeflächen und Wohnraum ist groß. Zwischen 2018 und 2021 sollen 1,5 Mio. Wohnungen neu gebaut werden, vor allem in den Ballungsräumen.
Der Zuzug und Bauboom im Neu- wie Stadtumbau beeinträchtigt die Grün- und Freiraumentwicklung nicht nur quantitativ, auch qualitativ und in sozialer Hinsicht. Städte werden nachverdichtet und im Zuge dieser Innenentwicklung Grün- und Freiflächen verkleinert, bebaut und versiegelt. 2017 und 2018 wurden jeweils rund 350.000 neue Wohnungen genehmigt, in den Großstädten gang überwiegend im Mehrfamilienhausbau. Dieser erfolgt unter immer stärkerer Auslastung der Grundstücke mit Versiegelung (vgl. Abb. 2). Das erfordert neue Konzepte für Schutz, Vernetzung, Zugänglichkeit und Qualität von Grünflächen.
Bei der Stadtentwicklung geht es um eine doppelte Innenentwicklung, die Nachverdichtung mit qualitätsvoller Grünsicherung und -entwicklung verbindet (¹), es geht um Grünqualität auf engem Raum. Leitbilder wie jene der doppelten Innenentwicklung oder Schwammstadt, die Nachverdichtung mit Stadtgrün verbinden, setzen voraus, dass in Stadtgrün investiert wird, nicht nur einmalig investiv, sondern dauerhaft, in Pflege, Fachwissen und Personal, damit die Wohlfahrtswirkungen von Stadtgrün für die diversen Nutzungsansprüche gesichert werden. Dies fordert eine personell, fachlich und finanziell gut ausgestattete kommunale Freiraumplanung. Es geht aber auch um die Weiterentwicklung technischer Lösungen, etwa innovativer Bewässerungstechniken für Stadtgrün im Klimawandel oder Speicherlösungen der Stadtentwässerung gegenüber Starkregengefahren" (²).
Dabei geht es nicht allein um Wachstumsdruck (vgl. Abb. 3). Es steigen auch die Ansprüche an Funktionen von Stadtgrün: zur Minderung von Klimarisiken, für die Lufthygiene, für Stadtnatur und Artenvielfalt, beim Pflanzenschutz. Die Grüne Infrastruktur wird immer wichtiger als Pendant zur gebauten Infrastruktur, als Träger ökologischer Leistungen, aber auch für eine grüne Baukultur, zur Gesundheitsvorsorge, für Umweltgerechtigkeit, letztlich gar als Baustein für gesellschaftlichen Zusammenhalt und Lebensqualität in einer individualisierten Umgebung(³). Grün wird intensiver genutzt, Nutzungskonflikte nehmen zu. Es geht darum, Konzepte für eine leistungsfähige, Grüne Infrastruktur auf weniger Raum zu entwickeln und zu realisieren. Doch nicht zuletzt fehlende Personal- und Kapitalressourcen in den Kommunen führen oft dazu, dass die Grünpflege notgedrungen abgestuft wird.
Umsetzung des Weißbuch Stadtgrün
Das "Weißbuch Stadtgrün" wurde 2017 vom Bundesbauministerium verabschiedet(4). Es enthält zehn Handlungsfelder zu konkreten Maßnahmen und Handlungsempfehlungen, wie der Bund die Kommunen bei der Sicherung und Qualifizierung von Grün- und Freiräumen unterstützen will. Es fußt auf der Bestandsaufnahme "Grünbuch Stadtgrün" von 2015(5), das die verschiedenen Konfliktfelder, Nutzungskonkurrenzen und Entwicklungsziele darstellt. Als Ergebnis eines umfassenden Diskussionsprozesses, an dem neben den Bundesressorts, Ländern und Kommunen auch Verbände, Vereine, Stiftungen, Wirtschaft und Zivilgesellschaft beteiligt waren, ist das Weißbuch Basis einer längerfristigen Bundesinitiative für qualitätsvolles Stadtgrün. Die Maßnahmen sind unter anderem darauf ausgerichtet, das öffentliche Grün im Planungsvollzug zu stärken und ihm in der kommunalen Praxis mehr Geltung zu verschaffen. Eine Forderung lautet Orientierungs- und Kennwerte für Grün zu entwickeln (4, S.13). Neben dem Leitbegriff der urbanen Grünen Infrastruktur spielt "Umweltgerechtigkeit" eine zentrale Rolle, bei der ein sozialräumlich gerechter Zugang zu Umweltressourcen angestrebt wird.
Wesentliche Bausteine zur Umsetzung des Weißbuches Stadtgrün sind Förderung, Forschung und Information. Über verschiedene Städtebauförderprogramme können Kommunen Bundesmittel zur Stärkung der Grünen Infrastruktur in ihren Städten akquirieren. Im Städtebauförderprogramm "Zukunft Stadtgrün" stehen seit 2017 Bundesfinanzhilfen in Höhe von 50 Mio. Euro pro Jahr bereit, die speziell der Anlage, Sanierung, Qualifizierung und Vernetzung öffentlich zugänglicher Grün- und Freiflächen dienen. Förderung erhielten 2017 und 2018 überwiegend Maßnahmen zur Qualifizierung von Grün- und Freiflächen, meist zur Verbesserung der Lebens- und Wohnqualität, ganz überwiegend in Innenstädten (6). Es geht oft auch um die Aufwertung (vgl. Abb. 5) von Grünflächen an Mulden, Flüssen oder Seen, also um eine blau-grüne Infrastruktur, die Vernetzung und Schaffung von Multifunktionalität auf Grünflächen. Überdies stellt "Zukunft Stadtgrün" den Hauptfördertopf für Maßnahmen der Klimaanpassung dar. Neben der Städtebauförderung eröffnen die Nationalen Projekte des Städtebaus sowie ein neues Investitionsprojekt zur Erforschung von Klimaanpassungs- und Modernisierungsmaßnahmen in Landschaftsgärten, Parks sowie städtischen Grünflächen Finanzierungsmöglichkeiten.
Eine hohe Bedeutung für die Entwicklung des Stadtgrüns können auch vom Bund geförderte Wettbewerbe übernehmen. Dazu zählt der im Rahmen des Weißbuchs Stadtgrün aufgerufene "Wettbewerb Bundespreis Stadtgrün", der 2020 zum ersten Mal ausgelobt werden soll. Darüber hinaus hat der Bund einen langfristig angesetzten Forschungsschwerpunkt zum Stadtgrün initiiert. Die am Weißbuch Stadtgrün beteiligten Bundesforschungseinrichtungen koordinieren Forschungsprojekte zum Stadtgrün.
Handlungsziele für Stadtgrün
In einem dieser Forschungsprojekte "Handlungsziele für Stadtgrün und deren empirische Evidenz" (2016-2018) des BBSR/BMUB erfolgte die systematische Ermittlung der zentralen stadtentwicklungspolitischen Handlungsfelder des "Grünbuch Stadtgrün" aus dem Jahr 2015. Damit verbunden waren die Identifikation übergeordneter, plakativer und politisch kommunizierbarer Handlungsziele sowie deren Überprüfung auf Praxistauglichkeit in kommunalen Fallstudien und durch Experten(7). Aus der breiten Analyse von Handlungszielen für Stadtgrün und Expertengesprächen leitete das Projektteam von RaumUmwelt Planungs-GmbH aus Wien 15 Handlungsfelder ab und bündelte diese in fünf Themenbereichen (s. Abb. 6).
Der Themenbereich Klima und Gesundheit stellt den Einfluss von Stadtgrün auf die klimatische Situation, menschliche Gesundheit und Lebensqualität in der Stadt dar.
Der Themenbereich Umwelt und Naturraum umfasst die ökologischen Aspekte von städtischem Grün - unter anderem die Ökosystemfunktionen sowie Ökosystemleistungen - als Lebensgrundlage für Flora und Fauna sowie den Umgang mit endlichen oder eingeschränkt verfügbaren Ressourcen (z. B. Bodenverbrauch).
Der Themenbereich Gesellschaft und Sozialraum umfasst die sozialen und gesellschaftlichen Aspekte von städtischem Grün. Im zugehörigen Handlungsfeld Nutzungen wird Stadtgrün als Begegnungsraum für alle Nutzergruppen verstanden, mit einer Vielzahl unterschiedlicher Ansprüche.
Der Themenbereich Organisation und Finanzierung umfasst sämtliche Aspekte der Vorsorge, Planung und Entwicklung sowie des Unterhalts von Stadtgrün aus Sicht der Stadtverwaltung. Darunter fallen institutionelle Rahmenbedingungen wie Organisation, Umsetzung und Verwaltung von Grünflächen, wie auch Planungsinstrumente.
Der Themenbereich Stadtraum umfasst Aspekte einer (infra)strukturellen und qualitativen Versorgung mit Grün von der Stadt- bis zur Quartiersebene. Hierzu zählen die Wahrnehmung des Stadtgrüns und Stadtblaus (Wasserflächen und -wege), deren kulturhistorische Bedeutung, die Wirkung grüner Infrastruktur im Stadtbild.
Den Themenbereichen und Handlungsfeldern wurden in der städtischen Praxis etablierte 20 Indikatoren zugeordnet (vgl. Tab. 1) und in Steckbriefen detailliert beschrieben. Die Studie beschreibt diese Indikatoren, bewertet ihre Praxistauglichkeit und formuliert Empfehlungen für den Einsatz durch Bund und/oder Kommunen.
Darüber hinaus wurden Grünplanung und Grünindikatoren in elf Fallstudienstädten untersucht und in Steckbriefen dokumentiert. In diesen Fallstudienstädten werden zumindest einige der Indikatoren nebst Kennwerten bereits verwendet, insbesondere zur Grünraumversorgung, Grünausstattung und Grünerreichbarkeit. Schon heute werden Indikatoren in einigen Großstädten (wieder) als sinnvolles Instrument zur Umsetzung von Planungen auf der Verwaltungsebene stärker wertgeschätzt.
Kernindikatoren und Kennwerte
Für die in der Studie erarbeiteten Kernindikatoren (s. Tabelle 2) wurden jeweils einige Vorschläge für Mindeststandards, sogenannte Kennwerte, ausgearbeitet, um eine einheitliche Berechnungsgrundlage zur bundesweiten Messbarkeit zu erhalten.
Unter einem Kennwert wird ein quantitativer Wert verstanden, der der Quantifizierung und Messbarkeit eines Indikators dient. Kennwerte entfalten keinerlei Rechtskraft, bieten aber Orientierung und setzen Standards, etwa als Richtwerte zur Grünausstattung oder -versorgung, zur Sicherung und Qualifizierung des Freiflächenangebotes, zum Beispiel Verbesserung der Zugänglichkeit, Pflege der Anlagen oder zur Verbesserung der Erreichbarkeit. Kennwerte können kein alleiniges Instrument zur Sicherung von Stadtgrün sein. Erst durch die Verknüpfung von Indikatoren, Zielen und Funktionen können sie dazu beitragen, Grün- und Freiräume sowie deren Qualität zu sichern(8).
Über ein Drittel der Städte nutzt derzeit Kenn- oder Richtwerte für die quantitative Grünraumversorgung. In der kommunalen Planungspraxis wenden einige Großstädte bereits standardmäßig Richtwerte an. Die Gartenamtsleiterkonferenz (GALK) hatte bereits 1973 einen Kennwert von mindestens 20 m² öffentliche Grünflächen pro Einwohner definiert, nebst weiteren Kennwerten für Parkanlagen, Dauerkleingärten, Sport- und Spielplätze. Der Deutsche Rat für Landespflege 2006 hat diese Empfehlungen fortgeschrieben. Heute sind Großstädte Vorreiter in der Anwendung von Kenn- und Orientierungswerten. So hat beispielsweise neben Hamburg die Stadt Wien im "Fachkonzept Grün- und Freiraum" für zwölf Freiraumtypen Entwicklungsmaßnahmen definiert: Im "Lokalen Grünplan" werden bestehende Grünflächen in Versorgungsklassen eingeteilt und Grün- und Freiraumkennwerte in Quadratmeter pro Einwohner über Mindestgrößen und Einzugsbereiche definiert.
Quantitative Kennwerte schaffen einen groben Orientierungsrahmen, ersetzen aber die Analyse der jeweiligen standortspezifischen Anforderungen an die Qualität nicht. Diesbezüglich agieren Städte in der Praxis, wenn überhaupt, mit unterschiedlichen Zielwerten und obendrein weisen kommunale Planungsrichtwerte unterschiedliche Verbindlichkeiten auf. Zudem stehen Kommunen Kenn- und Orientierungswerten höchst unterschiedlich gegenüber. Es bedarf daher eines Prozesses zur Ermittlung und Aushandlung praxistauglicher Mindeststandards.
Die o. g. Forschungsstudie "Handlungsziele für Stadtgrün" hat Ziele und Indikatoren systematisiert und Empfehlungen für Indikatoren und Kenn- und Orientierungswerte zur kommunalen Anwendung ausgesprochen. Anhand dieser Indikatoren können Kommunalverwaltungen nun Ziele für die Grünausstattung verbindlich und überprüfbar machen, ein wichtiger Baustein, um Grün zu sichern und zugängliches und qualifiziertes Grün für alle Stadtbewohner zu schaffen. Allerdings bedarf es zur langfristigen Sicherung von Grünräumen Zielsetzungen, die mit Indikatoren auf Basis quantitativer Kennwerte gekoppelt sind. Die Einführung bundesweiter Indikatoren und Orientierungswerte insbesondere durch einen kommunalen Dachverband kann, ein gewisses Maß an Flexibilität für stadtstrukturelle Besonderheiten vorausgesetzt, praxistaugliche Mindeststandards schaffen. Dies würde dazu beitragen, den Kommunen Eckwerte für den Umgang mit Stadtgrün zu geben, um den Stellenwert von Stadtgrün in Politik und Gesellschaft zu verbessern und Grünziele zu stärken.
Fernerkundliches Monitoring von Stadtgrün
Das fordert auch der aktuelle Entwurf zum Masterplan Stadtgrün des Bundesumweltministeriums(9): "Orientierungswerte für Stadtnatur bieten den Kommunen Leitplanken für die Planung ihrer Freiräume und unterstützen sie, diese Flächen auch argumentativ in kommunal-politischen Prozessen zu stärken. (…) Zahlreiche Kommunen wenden bereits Richtwerte im Hinblick auf Erholungsvorsorge an. Bundesweit akzeptierte Orientierungswerte zur Erholungsvorsorge durch urbanes Grün existieren jedoch nicht." "Orientierungswerte sollten zum Beispiel für Flächengrößen, die Versorgung mit Grün- und Freiflächen pro Einwohner und die Erreichbarkeit erarbeitet werden." (BMU 2019, 11). Für diese Zielsetzungen braucht es aber entsprechende Daten. Hier kann die Fernerkundung unterstützen, Indikatoren und Kennwerte überprüfbar zu messen.
Bereits in der Forschungsstudie "Handlungsziele für Stadtgrün …" wurde in Kooperation mit der Universität für Bodenkultur Wien, Institut für Vermessung, Fernerkundung und Landinformation ein Vorschlag für ein praktikables Fernerkundungsverfahren zum Grünmonitoring erarbeitet(7). Untersucht wurden unterschiedliche Klassifikationsverfahren zur Erhebung von Stadtgrün mit verschiedenen Satellitenbilddaten: Landsat 8 (Bodenauflösung 30 m), Sentinel 2 (Bodenauflösung 10 m) und Orthofotos (Bodenauflösung 15 cm, 50 cm und 1 m).
Anhand fünf verschiedener Untersuchungsgebiete in Wien mit unterschiedlicher Baustruktur wurde nachgewiesen, dass die Erhebung von Stadtgrün und einer Vielzahl von Kennzahlen mit Fernerkundungsmethoden, Bildverarbeitungsmethoden und Geoinformationswerkzeugen praxisreif ist. Die satelliten- und luftbildgestützte Erfassung zielt auf eine systematische Bestandsaufnahme von Stadtgrün zur stadträumlich-funktionalen Differenzierung der und Standards für die Grünausstattung von Städten in Deutschland(10). Im Dezember 2018 startete das BBSR ein neues Forschungsprojekt "Monitoring von Stadtgrün", das die Frage "Wie grün sind bundesdeutsche Städte?" vertieft beantworten soll. Im Fokus stehen die Erarbeitung einer Methodik zur bundesweit flächendeckenden Erfassung von Stadtgrün sowie die Erarbeitung einer Typologie der stadträumlich-funktionalen differenzierten Grünausstattung von Städten in Deutschland und Verfeinerung in Fallstudien.
Die Ergebnisse sollen die periodische Erfassung vergleichbarer Grünflächen für ein Grünmonitoring voranbringen. Damit lassen sich nicht nur Kernindikatoren etwa zur Grünausstattung, zur Versiegelung und für klimaaktive Flächen bundesweit überprüfen und Kenn- und Orientierungswerte schärfen.
Literatur und Tabellen
(¹) Böhm, J.; Böhme, C.; Bunzel, A.; Kühnau, C.; Reinke, M. (2016): Urbanes Grün in der doppelten Innenentwicklung. Bundesamt für Naturschutz (BfN) (Hrsg.), BfN-Skripten 444. Bonn.
(²) Adam, Brigitte; Dosch, Fabian: Stadtgrün auf wenig Raum (2019). Grün- und Freiraumentwicklung in wachsenden Städten. Fachmagazin Transforming Cities 1|2019, S.64-69
(³) Umweltrat - Sachverständigenrat für Umweltfragen (2018): Stellungnahme "Wohnungsneubau langfristig denken - für mehr Umweltschutz und Lebensqualität in den Städten", Berlin
(4) BMUB - Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau u. Reaktorsicherheit (Hrsg.) (2017): Weißbuch Stadtgrün. Für eine lebenswerte Zukunft. Bonn.
(5) BMUB - Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit; Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) (Hrsg.) (2015): Grün in der Stadt - Für eine lebenswerte Zukunft. Grünbuch Stadtgrün. Berlin;
(6) www.staedtebaufoerderung.info/StBauF/DE/Programm/ZukunftStadtgruen/Praxis/praxis_node.html. (15.05.19)
(7) Neubauer, U.; Bürger, G.; Fischer, M.; Stebegg, K.; Wallner, K. (2018): Handlungsziele für Stadtgrün und deren empirische Evidenz. Bundesinstitut für Bau, Stadt- und Raumforschung BBSR (Hrsg.), Bonn.
(8) Dosch, Fabian (2018): Grün auf engem Raum. Landschaftsarchitekten 4.2018, 9-11.
(9) Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) 2019: Entwurf zum Masterplan Stadtgrün.www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/ Download_PDF/Naturschutz/masterplan_stadtnatur_entwurf_bf.pdf.
(10) BBSR (2019): Wie grün sind bundesdeutsche Städte? - Fernerkundliche Erfassung und stadträumlich-funktionale Differenzierung der Grünausstattung von Städten in Deutschland. www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/FP/ReFo/Staedtebau/2019/gruenmonitoring/start-node.html. (15.05.19).
(10) Julia Tenikl, Michaels Wurm, Matthias Weigand, Geroen Staab, Inken Müller, hannes Taubenböck (2019): Satellitengestützte Messung von städtischem Grün in deutschen Städten. Flächennutzungsmonitoring XL, im Erscheinen.
(¹¹) Julia Tenikl, Michael Wurm, Matthias Weigand, Jeroen Staab, Inken Müller, Hannes Taubenböck (2019): Satellitengestützte Vermessung von städtischem Grün in deutschen Städten. Flächennutzungsmonitoring XI, im Erscheinen
Weiterführende Informationen zu Forschungsergebnissen und Handlungshilfen sind unter anderem auf www.bbsr.bund.de/stadtgruen und www.gruen-in-der-stadt.de abzurufen.
Tab. 1: Indikatoren für Stadtgrün. @ RaumUmwelt© Planungs-GmbH, Tab. 2: Kernindikatoren für Stadtgrün (Auszug). © Neubauer et al. 2018, S.28-38.