Output-orientierte Leistungsbeschreibung nach BK FREI

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Seit 2016 ist eine Idee aus den Niederlanden auch für Verträge von Instandhaltungsleistungen in Freianlagen - Erhaltungspflege - auf dem Markt, der FLL Bildqualitätskatalog Freianlagen, kurz BK FREI. Dieser setzt ein System eines output-orientierten Ansatzes zur Leistungsbeschreibung um.

Output-Orientierung ist ein Begriff aus dem Facility Management und beschreibt gegenüber der Input-Orientierung nicht wie häufig und in welchen Abständen eine Leistung erbracht wird, sondern orientiert sich am Ergebnis der Leistung. Vereinfacht gesagt, wird nicht beschrieben, wie häufig ein Rasen im Jahr zu mähen ist, sondern wie hoch er maximal wachsen darf. Im Bauwesen wird der Begriff "Funktionale Ausschreibung" oder "Leistungsprogramm" verwendet. Im Facility Management wird auch vom Funktions- und Leistungsmodell gesprochen. Die German Facility Management Association hat dazu zwei Regelwerke verfasst, die schon sehr genau beschreiben, was darunter zu verstehen ist:

  • GEFMA 560: Output-orientierte Ausschreibung für System-Dienstleistungen im Facility Management.
  • GEFMA 561 Output-orientierte Ausschreibung für System-Dienstleistungen im Facility Management unter Berücksichtigung der besonderen Anforderungen der öffentlichen Vergabe.

Die Forschungsgesellschaft Landschaftsentwicklung Landschaftsbau (FLL) ist noch einen Schritt weitergegangen und hat auf der Grundlage des vom Centrum voor Regelgeving und Onderzoek in de Weg en waterbouw (CROW) den "Kwalitaitscatalogus openbare ruimte" einen Bildqualitätskatalog - BK FREI für den deutschensprachigen Raum entwickelt.

Die Annahme im Markt für diese neue, eher partnerschaftlich angelegte Vertragsphilosophie erfolgt bisher zögerlich. Erste Erfahrungen konnten nun aus einem Projekt bei der GBG Mannheim gesammelt werden, der größten kommunalen Wohnungsbaugesellschaft in Baden-Württemberg mit einem Wohnungsbestand von knapp 18 900 eigenen Wohneinheiten. Die Abteilung Freianlagen der GBG ist mit neun Mitarbeitern für rund 130 ha Außenanlagen, 10.000 Bäume, 280 Spiel- und 800 Müllplätze verantwortlich. Die GBG Mannheim verfügt über keinen eigenen Regiebetrieb, sondern vergibt alle Handwerks- und Pflegeleistungen an Dritte. In der Freianlagenpflege sind aktuell 12 Dienstleister in 30 Vergabeeinheiten tätig. Das bis Anfang 2019 verwendete Leistungsverzeichnis war die Zusammenfassung aller erforderlichen Arbeiten in nur zwei Positionen, die pauschal vergütet wurden.

  • Pflege der Vegetationsflächen: zum Beispiel Rasenpflege, Pflanzflächenpflege, Gehölzflächenpflege, Baumpflege, Heckenschnitt sowie die Reinigung dieser Flächen.
  • Pflege und Reinigung der befestigten Flächen einschließlich des zu erbringenden Winterdienstes.

Sämtliche zu erbringenden Aspekte wurden in knappen, stichpunktartigen Sätzen formuliert mit einer Angabe der Mindestanzahl von auszuführenden Pflegegängen je Teilleistung.

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Optimierungsbedarf in der Freianlagenpflege

Die Analyse der bislang verwendeten Leistungsbeschreibungen zeigte Defizite auf: Leistungen waren nicht eindeutig definiert oder nur unzureichend beschrieben, die erforderliche Leistungsdokumentation erfolgte analog und war nicht differenziert genug. Das hatte in der Vergangenheit zu Abstimmungs- und Klarstellungsbedarfen im Rahmen der Ausführung geführt. Gleichzeitig nahmen die Anforderungen an Transparenz und Dokumentation gegenüber den Mietern stetig zu, da die anfallenden Kosten nach den Vorgaben der Betriebskostenverordnung weiterverrechnet werden. Daher besteht für die Mieter das Recht auf Belegeinsichtnahme, um die Höhe und die Zulässigkeit des Kostenansatzes in der Abrechnung überprüfen zu können.

Auch aus fachlichen Gesichtspunkten entsprach die bisherige Leistungsbeschreibung nicht mehr den gestellten Anforderungen. So hat sich als Nachteil erwiesen, dass auf Grund der pauschalierten Verträge nicht auf lokale Unterschiede oder ein verändertes Nutzerverhalten reagiert werden konnte. Unterschiede in Struktur und Zugänglichkeit der Anlagen fanden ebenso wie der Umfang von Maschineneinsatz keinen Eingang in die Kalkulation der Bieter. Auch konnten durch die Pauschalierung keine differenzierten Abzüge bei Schlecht- oder Minderleistungen erreicht werden.

Ein weiteres Problem hatte sich aus zum Teil recht großen Flächenlosen ergeben. So konnten Arbeitsspitzen zu Beginn der Vegetationsperiode oder bei Einsätzen im Winterdienst nicht in angemessenen zeitlichen Fristen abgearbeitet werden.

Anforderungen an einen neuen Dienstleistungsvertrag

Um den Nachweispflichten gegenüber den Mietern nachzukommen, werden auf Grundlage eines digitalen Grünflächeninformationssystems, GRIS und weiterer im Haus vorhandener IT-Systeme (SAP und CAFM) die Freianlagenpflege durchgängig digital abgebildet. Nur dadurch können die anfallenden Daten verarbeitet und gleichzeitig für die Betriebskostenabrechnung verarbeitet werden. Die Flächeninhalte wurden dazu nach dem FLL Objektartenkatalog Freianlagen - OK FREI und der Signaturbibliothek Freianlagen - SK FREI umgestellt.

Daneben soll ein verursachergerechtes Vergütungsmodell dafür sorgen, dass Kosten dort abgebildet werden, wo sie anfallen. Dies bedeutet, dass sich äußere Einflussfaktoren wie die Lage der Liegenschaft im Stadtraum, der Zuschnitt der Pflegeflächen und das Nutzerverhalten direkt auf die Preise auswirken. Die Leistungsbeschreibung soll nicht nur die Grün- und Graupflege umfassen, sondern auch die Aspekte Reinigung und Abfallmanagement beinhalten. Die Schnittstellen werden zwischen den Gewerken neu definiert und aufeinander abgestimmt.

Um eine wirtschaftliche und kontinuierliche Leistungserbringung zu ermöglichen, soll eine mehrjährige Laufzeit des Vertrages angestrebt werden. So können jährliche Schwankungen in der Witterung ausgeglichen und mittelfristige Pflegeziele erreicht werden. Schließlich sollen ein Großteil der zu erbringenden Leistungen pauschal beschrieben werden, um einen konstanten Zahlungsfluss bei einem vertretbaren Kalkulationsrisiko für die Dienstleister während der Vertragslaufzeit zu gewährleisten. Der geringe Anteil an Einheitspreis-Positionen minimiert gleichzeitig Schwankungen in der Betriebskostenabrechnung für die Mieter.

Jede Teilleistung soll jedoch separat und mit nachvollziehbaren Kriterien beschrieben werden. Ergänzt werden Leistungen, die zwar regelmäßig, aber witterungsabhängig abgerufen werden sollen. Das gilt zum Beispiel für die Düngung von Rasenflächen oder Winterdiensteinsätze, die über eine vereinbarte Pauschale hinausgehen.

Ein weiterer Aspekt war es, die Leistungen so aufzuteilen, dass die bisherigen Dienstleister weiterhin eine Chance haben sich zu beteiligen, ohne dass die Qualität der Leistungserbringung leidet. Die dafür entwickelte Aufteilung in Fachlose ist in Tabelle 1 dargestellt.

Aufstellen der Leistungsbeschreibung nach BK FREI

In einem moderierten Abwägungsprozess sollte festgelegt werden, wie die oben genannten Ziele erreicht werden können. Im Ergebnis werden alle Leistungen, die durch Nutzerverhalten und andere unkalkulierbare Umstände beeinflusst werden oder eine aktive Steuerung durch den Auftraggeber bedingen, nur nach vorgegebenen Arbeitsgängen - inputorienteiert - vergeben. Dies betrifft insbesondere Reinigungsleistungen als besondere Leistungen und wiederkehrende Pflegeleistungen auf Anforderung, für die ein separater Nachweis geführt werden muss.

Alle übrigen Leistungen, die eine Regelmäßigkeit aufweisen und auf Grundlage einer guten fachlichen Praxis kalkuliert werden können, wurden mit Hilfe von Bildqualitätsmaßstäben nach BK FREI beschrieben. Auch wenn diese Vertragsart mehr kalkulationsaufwand und die Übernahme eines etwas größeren Kalkulationsrisiko bedeuten kann, konnten die Bieter hilfsweise auf die Service Levels des OK FREI, welche durch die GBG Mannheim erstellt wurden, zurückgreifen, wo zumindest eine Spanne an notwendigen Pflegegängen je Teilleistung angegeben war.

Die Ausformulierung der Vergabeunterlagen und der Leistungsbeschreibung wurde von vornherein als Entwicklungsprozess angelegt. In mehrere moderierten Meetings wurde Leistungsumfang diskutiert und auf die Ziele ausgereichtet. Wichtige Entscheidungsprozesse waren:

  • Abgrenzung zwischen input- und output-orientierten Leistungen,
  • Auswahl der geeigneten Bildqualitätsmaßstäbe,
  • Bestimmung der leistungsbezogenen Qualitätsniveaus,
  • Ausgestaltung von Vertragsbedingungen, wie beispielsweise wirksame Malus-Regelungen.

Beispielhaft wird an der Teilleistung Rasenflächen die Auswahl der Bildqualitätsmaßstäbe verdeutlicht. Ergänzt wurde der Leistungstext noch durch die Übernahme der ausgewählten Bildqualitätsmaßstäbe aus dem BK FREI, auf die hier verzichtet wird. So wurden nur die Bildqualitätsmaßstäbe vereinbart, die aus fachlichen Gesichtspunkten der Arbeitsgruppe relevant erschienen, insbesondere wurde hier auf die Rückmeldungen der Mieter wert gelegt.

Die Ordnungszahl "Rasenflächen mähen" sieht dann wie obenstehend aus aus. Neben den Bildqualitätsmaßstäben, die unverändert aus dem Bildqualitätskatalog übernommen wurden, werden in den Positionstexten verbindlich das zu erreichende Qualitätsniveau sowie weitere zur Preisfindung wesentliche Anforderungen angegeben. Gleichzeitig wird für den Fall einer Fehlleistung eine Malus-Regelung für den einzelnen Aspekt der Teilleistung vereinbart.

Ein Maluspunkt (MP) entspricht einem bestimmten prozentualen Abzugswert bezogen auf die monatliche Vergütung in der Vergabeeinheit. Der Wert des Maluspunktes lässt direkte Rückschlüsse auf die Wichtigkeit der zu erbringenden Leistung zu.

Evaluierung der Vertragsgestaltung

Schon im Vergabeprozess gab es wenig Rückfragen und kaum Kritik am veränderten Vertrag. Welche Erfahrungen die Akteure nach der ersten Vegetations- und Winterdienstperiode gemacht haben, wurde im Rahmen einer Befragung untersucht. Befragt wurden sieben von acht Auftragnehmern und drei Auftraggeber-Vertreter in leitfadengeführten Interviews.

Wie zu erwarten war, bewerten sechs von sieben Auftragnehmer den Kalkulationsaufwand höher, drei sogar deutlich höher. Durch die Befragten wird deutlich gemacht, dass Ortskenntnis die Kalkulation erleichtert, ohne Ortskenntnis die Leistungen sogar sehr schwierig zu kalkulieren sind. Nach Aussagen eines Teils der Befragten liegt das nicht am BK FREI sondern daran, dass die neue Ausschreibung im Vergleich zur alten Ausschreibung ein qualifiziertes Leistungsverzeichnis beinhalte. Der überwiegende Teil deutet aber an, dass der Kalkulationsaufwand auch durch die detailliertere Leistungsbeschreibung höher geworden ist. Inwieweit es am BK FREI oder nur an der detaillierteren Art liegt, bleibt aber offen.

Auch das Kalkulationsrisiko wurde von sechs der sieben Auftragnehmer als höher eingeschätzt. Das Wetter wurde hier als größter Unsicherheitsfaktor benannt. Einer der Befragten gab an, dass im Vergleich zur alten Ausschreibung das Risiko für "spekulative Preise" "deutlich größer" geworden ist. Ein Auftragnehmer hat es als "Risiko" bezeichnet, dass es durch die Ausführlichkeit der neuen Ausschreibung keine Nachträge oder geänderte Leistungen geben wird. Dies muss eher als Lob denn als Kritik an die Vergabeunterlagen aufgenommen werden. Übereinstimmend sagten alle, dass das neue Leitungsverzeichnis so umfassend sei, dass es grundsätzlich keine Nachträge gegeben hätte. Ausschließlich durch fehlerhafte Flächenübertragungen wäre es zu Anpassungen der Pauschalen gekommen.

Dieses bestätigt, dass ein Ziel des Auftraggebers, die Budgetsicherheit, erreicht werden konnte. Auch konnte nach den Angaben der Auftragnehmer bestätigt werden, dass die Preise jetzt leistungsgerechter den Liegenschaften zugeordnet werden konnten. Ein Ziel war es, dass die Kosten möglichst eng zur Liegenschaft zugeteilt werden können.

Durch die geänderte Leistungsbeschreibung ist der Auftragnehmer aufgefordert selber für die Qualität seiner Leistung zu sorgen. Die Überwachung der Leitung durch den Auftraggeber erfolgt nach einem Zufallsgenerator über das GRIS. Auf die Frage, ob sich dadurch Änderungen der Arbeitsprozesse in den Unternehmen ergeben, haben sich zwei Gruppen gebildet. Die größeren Betriebe haben einen erhöhten Aufwand für das Monitoring der eigenen Leistung festgestellt. Die kleineren Firmen hingegen sagten aus, dass sie mit langjährigem Fachpersonal die Baustellen ausführten. Diesem könnte der Mehraufwand des Monitorings übertragen werden. Dadurch wäre ein Mehraufwand für die Bauleitung nicht oder nur im geringen Maße gegeben. Eine Firma bewertete den Aufwand sogar als geringer, da keine Abstimmung mit dem Auftraggeber mehr nötig sei. Im Schnitt wird der Aufwand aber als eher "etwas größer" bewertet. Die Abbildung 4 fasst die Einschätzungen der Auftragnehmer zusammen.

Auf die Frage, welche Vorteile die Auftragnehmer bei einer Leistungsbeschreibung mit dem BK FREI im Vergleich zu anderen oder der bisherigen Ausschreibung sehen, gab es ein uneinheitliches Bild:

  1. qualifizierte Ausschreibung (N = 3)
  2. Bilder als Maßstab
    keine erkennbaren Vorteile (N = 2)
  3. Zahlung ohne Nachweis
    Entlastung der Bauleitung
    Maluspunkte
    Unabhängige Arbeitsweise (N = 1)

Etwas überraschend wurde das System des Abzugs bei Schlechtleitung durch ein Maluspunkte-System von einigen Befragten durchaus positiv gesehen. Positiv in dem Sinne, dass nun andere bestraft werden für "Fusch" und die eigene, gute Leistung nicht bestraft wird, was durchaus als Bonus wargenommen wird.

Bei den Nachteilen wurde von fast allen Auftragnehmern (N = 6) die Verschiebung des Risikos zur Auftragnehmer-Seite als bedeutend angesehen. Weiter Nennungen fallen dagegen als Einzelmeinungen zurück. Genannt wurden Stichworte wie Maluspunkte bei Arbeitsspitzen, Planungsaufwand, Controlling oder Qualitätsverlust.

Eine Gesamtbewertung der output-orientieren Leistungsbeschreibung durch die Auftragnehmer werden die meisten Aspekte im Mittelwert der Antworten leicht negativ gesehen (vgl. Abb. 5), wobei die Antworten streuen. Die Qualität der gärtnerischen Leistung wird jedoch von den Auftragnehmern durchweg als besser wahrgenommen.

In der Regel zielt ein Vergabeprozess nicht darauf ab, zufriedene Auftragnehmer zu haben, auch wenn sich die GBG Mannheim dieses ausdrücklich wünscht, ist es nicht das primäre Ziel. Bei einer Wohnungsbaugesellschaft sollte nach der Zufriedenheit der Mieter, die Zufriedenheit der Auftraggeber am meisten Bedeutung erhalten.

Aus dem großen Team, das mit der Instandhaltung der Freianlagen befasst ist, wurden drei Personen befragt. Diese Gruppe hat den Aufwand für die Erstellung der Vergabeunterlagen einstimmig als etwas höher bewertet. Bei der Wertung der Angebote nach Submission hat eine Stimme den Aufwand als gleich betrachtet und zwei Personen haben diesen deutlich höher bewertet. Auch aus Sicht des Auftraggebers wurde das Kalkulationsrisiko als das größte Risiko betrachtet. Es wurden aber auch verringerte Risiken erwartet. Insbesondere das Risiko einer schlechten Ausführung der Leistung wurde im Vergleich mit der alten Ausschreibung als geringer bewertet.

Einig waren sich die Befragten, dass mit der neuen Ausschreibung die Budgetsicherheit deutlich gestiegen ist. Auch die Auftraggeber-Seite konnte feststellen, dass es praktisch keine Nachträge mehr gibt. Wenngleich der Abrechnungsaufwand gestiegen ist. Das ist aber nicht dem Vertrag, sondern den gestiegenen Anforderungen an die Dokumentation für die Betriebskostenabrechnung geschuldet.

Dass die Vertreter der Auftraggeber-Seite vom neuen Vertrag ein eher positives Bild haben, zeigt die Abbildung 6. Praktisch alle dort angesprochenen Bereiche haben sich im Mittelwert verbessert.

Die Abbildung 7 zeigt zusammenfassend die wichtigsten Unterschiede zwischen der Bewertung durch die Auftragnehmer und durch den Auftraggeber.

Fazit

Inwieweit sich das neue Ausschreibungs- und Vertragsmodell dauerhaft bewährt, muss sich zeigen. Die Umstellung von einer eher outputorientieren, grob gefassten Leistungsbeschreibung zu einer differenzierten Leistungsbeschreibung, welche die Leistungen umfassend und eng beschreibt und durch Bilder unterstützt, scheint sich hier aus Sicht der Auftraggeber-Seite bewährt zu haben. Die Auftragnehmer-Seite sieht Licht, wie zum Beispiel bei der fachlichen Qualität der Arbeit, manche in einer größeren Dispositionsfreiheit. Die Auftragnehmer sehen aber auch Schatten, insbesondere was die Übernahme von Risiken betrifft. Wie bei jedem Risiko ergeben sich daraus aber auch Chancen.


Literatur

FLL - Forschungsgesellschaft Landschaftsentwicklung Landschaftsbau e. V. (2016): Bildqualitätskatalog Freianlagen - BK FREI, Bonn

 Oliver Schmidt
Autor

GBG – Mannheimer Wohnungsbaugesellschaft mbH

Prof. Dipl.-Ing. (FH) Martin Thieme-Hack
Autor

Hochschule Osnabrück, Fakultät A&L

Hochschule Osnabrück University of Applied Sciences
Autorin

Hochschule Osnabrück

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