Kopenhagen: Vorreiter beim Thema Überflutungsvorsorge

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Der neugestaltete Tåsinge Plads mit dem tiefergelegten und bepflanzten Versickerungsbecken. Foto: Elke Kruse

Nach mehreren Überflutungen im Stadtgebiet in Folge von Starkregenereignissen hat sich Kopenhagen 2012 auf den Weg gemacht, stadtweit das Überflutungsrisiko bei Starkregen zu reduzieren. Fünf zentrale Aspekte fallen auf, die den Kopenhagener Ansatz auch für deutsche Städte interessant machen. Im Folgenden beleuchtet der Artikel zunächst die Hintergründe des Modells, bevor die fünf benannten Punkte näher beschrieben werden.

Die dänische Hauptstadt war in den vergangenen sechs Jahren (2010-2015) von fünf Starkregenereignissen betroffen. Am stärksten war bisher der Wolkenbruch am 2. Juli 2011: Innerhalb von zwei Stunden fielen fast 150 mm Niederschlag pro Quadratmeter und überfluteten Straßen und Keller. Die verursachten Schäden für das Ereignis am 2. Juli belaufen sich alleine auf fast 1 Mrd. Euro. Insgesamt werden die Schäden für alle fünf Ereignisse auf rund 1,5 Mrd. Euro beziffert. Dementsprechend ist der Handlungsdruck in Kopenhagen groß, Maßnahmen zur Reduzierung des Überflutungsrisikos großräumig zu realisieren. Basierend auf einer sozio-ökonomischen Abschätzung haben sich die Politiker für eine Lösung aus oberirdischen Maßnahmen in Kombination mit dem Ausbau des Kanalsystems entschieden.

Die Überflutungsvorsorge ist Bestandteil eines übergeordneten Klimaanpassungsplans, der den zukünftigen Handlungsbedarf in drei Bereichen beschreibt:

  • Reduzierung des Überflutungsrisikos bei zunehmenden extremen Niederschlägen,
  • Hochwasserschutz vor zunehmenden Sturmfluten aufgrund des steigenden Meeresspiegels,
  • Hitzevorsorge in stark versiegelter Stadtquartiere (Reduzierung des Urban Heat Island Effects).

Im Folgenden werden die fünf zentralen Besonderheiten des Kopenhagener Modells aufgeführt, die diesen Ansatz auch für deutsche Städte interessant machen. Der Artikel basiert auf einer Auswertung der entsprechenden Pläne und Broschüren sowie auf Interviews mit zentralen Personen vom August beziehungsweise September 2015, die in die Entwicklung und Umsetzung der Planung eingebunden sind. Diese sind am Ende des Artikels aufgeführt. Eine Überprüfung der Inhalte erfolgte durch Stefan Werner, der für die Stadt Kopenhagen als Projektleiter in der Abteilung für Klimaanpassung tätig ist. Die Interviews und Analysen wurden im Rahmen des Projektes KLIQ - "Klimaanpassung innerstädtischer hochverdichteter Quartiere in Hamburg" durchgeführt, das die HafenCity Universität Hamburg im Auftrag der Behörde für Umwelt und Energie Hamburg bearbeitet.

Beim Starkregen am 4. September 2015 konnte der Tåsinge Plads bereits seine Funktionsweise als Versickerungsbecken unter Beweis stellen. Foto: Elke Kruse

Tåsinge Plads: Der Regenabfluss von Flächen, auf denen Salz gestreut wird, wird nicht versickert, sondern nach der Reinigung durch eine Muldenversickerung zum Hafenbecken geleitet. Foto: Elke Kruse

Punkt 1: Die Kombination

Überflutungsrisiko reduzieren und Stadtquartiere aufwerten

Als Reaktion auf die verheerenden Folgen des Starkregens hat die Stadtverwaltung in enger Kooperation mit Hofor (dem Kopenhagener Ver- und Entsorgungsbetrieb) einen umfassenden Plan erarbeitet, der in 2012 verabschiedet wurde. Dieser Skybrudsplan (Cloudburst Management Plan auf Englisch, Wolkenbruch-Plan auf Deutsch) beinhaltet gesamtstädtische Lösungsansätze zur Reduzierung des Überflutungsrisikos in Kombination mit der Aufwertung des öffentlichen Raumes in der Stadt. Die Umsetzung der Überflutungsvorsorge ist städtebaulich an eine übergeordnete Strategie für ein grüneres und attraktiveres Kopenhagen gekoppelt, um so die Lebensqualität der Bewohner Kopenhagens zu verbessern. Die oberirdischen Lösungen sollen in vorhandene Grünflächen und Parks integriert werden sowie der Grünflächenanteil qualitativ und quantitativ erhöht werden, um gleichzeitig den Anteil versiegelter Flächen - wo möglich - zu reduzieren.

So werden unter anderem Straßenflächen zurückgebaut, um begrünte Stadtplätze mit Aufenthaltsqualität zu schaffen, die gleichzeitig dem Rückhalt und gegebenenfalls der Versickerung von Niederschlagswasser dienen. Zudem werden Straßen stärker durchgrünt, um das Wasser zurückzuhalten und verzögert über unterirdische Rigolen zum nächsten Bach oder See beziehungsweise in den Hafen zu leiten oder - wenn dies nicht möglich ist - in die Kanalisation abzuführen beziehungsweise zu verdunsten.

Ein Beispiel hierfür ist das Skt. Kjelds Kvarter im Nordosten der Stadt, das als erstes Quartier zu einer Climate Resilient Neighbourhood umgebaut wurde. Der umgestaltete Tåsinge Plads ist ein zentrales Element des Quartiers. Hier wurde die Straßenführung geändert, so dass Raum geschaffen wurde für ein tiefergelegtes und bepflanztes Versickerungsbecken, das den Regenabfluss sammelt. Der Regenabfluss von Flächen, auf denen Salz gestreut wird, wird nicht versickert, sondern nach der Reinigung durch eine Muldenversickerung zum Hafenbecken geleitet (z. Zt. ist der Überlauf jedoch noch an die Kanalisation angeschlossen). Beim Starkregen am 4. September 2015 konnte der Tåsinge Plads bereits seine Funktionsweise als Versickerungsbecken unter Beweis stellen.

Tieferlegung des historischen Sankt Ann?-Plads für den temporären Rückhalt von Regenabflüssen, bevor das Wasser ins nahegelegene Hafenbecken geleitet wird. Die Fläche in der Mitte wird noch mit überflutungstoleranten Stauden bepflanzt (Einweihung: Juni 2016). Foto: Elke Kruse

Punkt 2: Das Service-Niveau

10 cm Wasser auf Straßen und Gehwegen ist bei Starkregen zulässig

Um das Überflutungsrisiko für Kopenhagens Stadtquartiere reduzieren zu können, wird mit dem Cloudburst Management Plan ein neues Service-Niveau definiert: Dementsprechend ist eine kurzfristige Überflutung der Straßen und Gehwege von 10 cm bei einem 100-jährlichen Regenereignis zulässig. Entscheidungsgrundlage für diesen Ansatz bildet eine Kosten-Nutzen-Analyse der erwarteten Schäden im Vergleich zu den notwendigen Investitionskosten.

Insgesamt ist das Stadtgebiet in sieben Einzugsgebiete gegliedert und diese wurden gemäß einer Risikoanalyse (Schadenshöhe x Schadenswahrscheinlichkeit) in eine von drei Risikogruppen eingeteilt. Für jedes Einzugsgebiet wurde daraufhin ein Plan erarbeitet, der den Cloudburst Management Plan für diesen Teil der Stadt konkretisiert, indem einzelne Maßnahmen beschrieben, visualisiert und die Kosten abgeschätzt werden. Die Maßnahmen, die sowohl ober- als auch unterirdisch umgesetzt werden, sind miteinander vernetzt - quasi wie die Zweige eines Baumes - und jeweils auf ein 100-jährliches Ereignis ausgelegt.

Insgesamt 300 Projekte hat die Stadtverwaltung bis zum Sommer 2015 identifiziert und plant, diese neue "Infrastruktur" in den nächsten 20 Jahren schrittweise zu realisieren. Der notwendige politische Beschluss liegt seit November 2015 vor. Dabei kommen überwiegend Maßnahmen zur Ableitung und zum Rückhalt des Regenabflusses bei einem Starkregen zum Einsatz. Oberirdisch gehören folgende Maßnahmentypologien dazu:

  • Stormwater Roads - Straßen zum oberirdischen Ableiten von Wasser (Notwasserwege),
  • Detention Roads - Straßen zum temporären Rückhalten von Wasser,
  • Detention Areas - Plätze, die als temporäre Rückhaltebecken dienen,
  • Green Roads - begrünte Straßen zur Versickerung von Wasser in Pflanzbeeten und straßenbegleitenden Mulden sowie zum Rückhalten und Ableiten von Wasser.

Bei Bedarf werden diese Maßnahmen mit unterirdischen Leitungen mit einem Durchmesser von 3 bis 6 m kombiniert, insbesondere dort, wo es aufgrund der topographischen Situation nicht zu einer oberirdischen Ableitung des Wassers kommen kann. Die Leitungen transportieren den Regenabfluss zum Hafenbecken, wo die Leitungen enden. Das ist vor allem in der historisch geprägten Innenstadt sowie in den Bereichen, die durch Verkehrsinfrastrukturen (Bahntrassen, Verlauf der Stadtautobahn) vom Hafen abgetrennt sind, der Fall.

Planungen zur Reduzierung des Überflutungsrisikos bestehen nur für den öffentlichen Raum und als Vorschlag für private Straßen. Private Gebäude und Grundstücke, die über 50 Prozent der Stadtfläche ausmachen, werden bei der Planung nicht mit einbezogen, da die Stadt nur sehr begrenzte rechtliche Möglichkeiten hat, Projekte auf Privatgrundstücken durchzuführen. Grundstückseigentümer sind generell selbst dafür verantwortlich, dass der überschüssige Regenabfluss ihres Grundstücks in den öffentlichen Raum abfließen kann oder dass sie entsprechende Rückhaltemöglichkeiten auf ihren Grundstücken bereitstellen, um das Risiko für Überflutungen bei Starkregen zu reduzieren. Dementsprechend wird bei öffentlich geförderten Hinterhofsanierungen der Rückhalt von Regenwasser als ein integrierter Bestandteil in die Planung miteinbezogen. Ist dies nicht möglich, werden die Oberflächen so gestaltet, dass der Regenabfluss dorthin geleitet wird, wo er keinen Schaden anrichtet.

Hausbesitzer müssen in Zukunft damit rechnen, dass Regenwasser bis zu einer Wassertiefe von 10 cm auf den Straßen stehen darf, vor allem dort, wo ohne die entsprechenden Maßnahmen bei Starkregen die Überschwemmungen zu noch größeren Wassertiefen führen würden. Dementsprechend müssen die Eigentümer ihre Gebäude vor eindringendem Wasser schützen, zum Beispiel falls ihr Gebäude ebenerdige Hauseingänge, tiefer liegende Kellereingänge oder Souterrain-Wohnungen, Kellerfenster aufweisen. Darüber hinaus liegt es auch in der Verantwortung des Hauseigentümers sich vor Rückstau aus dem Kanalsystem zu schützen, zum Beispiel durch Einbau von Rückstauklappen.

Derzeit finden in Kopenhagen umfangreiche Baumaßnahmen zur Verlegung von Fernwärmeleitungen statt. Wenn möglich werden diese mit dem Bau von Cloudburst-Maßnahmen kombiniert. Foto: Elke Kruse

Punkt 3: Die Finanzierung

Kosten für Maßnahmen zur Überflutungsvorsorge auf die Wassergebühren umlegen

Vor allem das neue Finanzierungsmodell ist ein entscheidender Impuls für die Umsetzung des Cloudburst Management Plans. Das neue Gesetz "Bekendtgørelse om spildevandsforsyningsselskabers medfinansiering af kommunale og private projekter vedrørende tag- og overfladevand", das im Januar 2013 verabschiedet wurde, ermöglicht es den Wasserver- und -entsorgern, Projekte zu finanzieren, die nicht in ihrem Besitz sind. Das heißt, es können Maßnahmen auf Straßen oder Parks mitfinanziert werden, die entweder der Stadt oder Privatpersonen gehören. Dafür ist eine beidseitige Vereinbarung zwischen Hofor und dem Eigentümer notwendig. So können zum Beispiel durch Hofor die Kosten für die Veränderung eines Straßenprofils bis zu 100 Prozent übernommen werden, um diese bei einem Starkregen als Stormwater Road zur Ableitung der Regenabflüsse auf der Straße zu nutzen. Oder auch die Umsetzung von Begrünungsmaßnahmen im Straßenraum, wenn sie der Versickerung und Rückhaltung des Regenabflusses dienen. Grundvoraussetzung ist, dass die alternativen Maßnahmen kostengünstiger sind als notwendige unterirdische Kanalbauarbeiten, das heißt die traditionelle Methode, zur Reduzierung des Überflutungsrisikos. Die entsprechenden geplanten Ausgaben werden anschließend ins jährliche Budget von Hofor übernommen, das den Wasserpreis für das folgende Haushaltsjahr bestimmt.

Im November 2015 haben die Politiker Kopenhagens beschlossen, die 300 Cloudburst-Projekte über die Wassergebühren zu finanzieren. Dementsprechend müssen die Bürger Kopenhagens erhöhte Wassergebühren bezahlen. So zahlt zukünftig beispielsweise eine Familie in einer Wohnung mit einem Wasserverbrauch von 110 m³ rund 120 Euro (DKK 890) zusätzlich pro Jahr, eine Familie in einem Haus mit einem Wasserverbrauch von 170 m³ rund 185 Euro (DKK 1375). Dies ist der durchschnittliche Wert über die nächsten 75 Jahre gerechnet. Falls Grundstücksbesitzer den anfallenden Regenabfluss bei einem zehnjährlichen Regenereignis komplett auf ihrem Grundstück bewirtschaften, können sie sich einen Teil der Anschlussgebühren (rund 3000 Euro) einmalig erstatten lassen.

Die traditionellen unterirdischen Entwässerungsmaßnahmen werden durch Hofor geplant und ausgeführt, die oberirdischen von der Stadtverwaltung beziehungsweise den privaten Straßenbesitzern. Sie sind anschließend auch für die Unterhaltung der Cloudburst-Maßnahmen zuständig. Die Finanzierung der Baukosten sowie die Unterhaltung der Cloudburst-Maßnahmen erfolgt jeweils durch die Wassergebühren. Lediglich die Maßnahmen, die zur Aufwertung des öffentlichen Raumes dienen, werden von der Stadt geplant und durch Steuergelder finanziert. Die Finanzierung zur Aufwertung des öffentlichen Raumes wird in der jährlichen Budgetverhandlung beschlossen.

Die Stadt Kopenhagen ist außerdem in einem Dialog mit der Branchenorganisation der Versicherer und der Rentenkassen über gemeinsame Konzepte der Vorbeugung und Finanzierung, insbesondere im privaten Bereich, um eine erfolgreiche Umsetzung aller Cloudburst-Maßnahmen zu erreichen.

Punkt 4: Die Koordination

Projekte priorisieren und Koordinatoren an zentralen Stellen einsetzen

Die Initiierung der Umsetzung der Cloudburst-Projekte liegt in der Hand der Kopenhagener Abteilung für Stadtentwicklung, in enger Absprache mit dem Versorger Hofor. Für eine möglichst effektive und reibungslose Implementierung der Cloudburst-Maßnahmen wurden zunächst die Projekte priorisiert. Die höchste Priorität erhalten Projekte in den Gebieten mit den höchsten Überflutungsrisiken. Anschließend wird die Möglichkeiten zur Integration in laufende oder geplante Bauvorhaben geprüft, unter anderem

  • beim Bau von Fahrradwegen,
  • beim Bau von Fernwärmetrassen (diese werden derzeit großflächig in Kopenhagen verlegt),
  • bei der Erneuerung von Rohren für die Gas- oder Trinkwasserversorgung,
  • bei Straßensanierungen,
  • bei Grünflächenumgestaltungen sowie
  • bei sonstigen städtebaulichen Planungen in der Stadt.

Durch die Beschäftigung zusätzlicher Stadtplaner als Projektkoordinatoren aller anstehenden relevanten Bauvorhaben in der Stadt, die sowohl beim städtischen Versorger Hofor in den Bereichen Wasser/Abwasser und Fernwärme als auch in der Stadtverwaltung tätig sind, wurde eine verbesserte Koordination von Projekten erreicht und die Integration von Cloudburst-Maßnahmen sichergestellt. Es werden kontinuierlich sämtliche laufenden und geplanten Bauvorhaben in einen Plan eingetragen, um die Koordination zu erleichtern. Darüber hinaus erfolgt die behördeninterne Zusammenarbeit im Rahmen regelmäßiger Treffen. Die laufenden Projekte werden durch Projektmanager der Stadtverwaltung koordiniert.

Private Eigentümer, Wohnungsbaugesellschaften und Wohnungseigentümergemeinschaften werden im Rahmen von Informationsveranstaltungen über die Notwendigkeit zur Umsetzung von Cloudburst-Maßnahmen und die Co-Finanzierungsmöglichkeiten informiert. Sie sind wichtige Akteure im Prozess: Zum einen müssen sie ihr Gebäude vor Überflutungen schützen, zum anderen sind viele Straßen in privater Hand, in denen ebenfalls Cloudburst-Maßnahmen umgesetzt werden sollen. Dafür hat sich eine Partnerschaft aus Stadtverwaltung, Hofor, Organisation der Versicherungsindustrie und Stadtteilausschüssen formiert, die im Januar 2015 gestartet ist.

Punkt 5: Der Mut

Sich auf den Weg zu machen, auch wenn noch Fragen offen sind

Die Stadtverwaltung hat in enger Zusammenarbeit mit Hofor die ersten Cloudburst-Projekte umgesetzt. Jährlich kommen rund 15 weitere Projekte hinzu. Obwohl für diese Projekte noch nicht alle Fragen abschließend geklärt werden konnten, hat sich Kopenhagen bereits auf den Weg gemacht und will die gewonnenen Erfahrungen nutzen, um ihre Maßnahmen kontinuierlich zu verbessern. Diskutiert werden derzeit unter anderem die notwendigen Unterhaltungsmaßnahmen, der Umgang mit Streusalz sowie die Qualität von Regenabflüssen bei Normal- sowie Starkregen, wenn sie direkt in Oberflächengewässer eingeleitet werden. Doch erst mit dem Beginn konkreter Projekte, lassen sich Lösungen finden. Die bisherige Chefin der Climate Unit, Lykke Leonardsen, geht davon aus, dass es unterschiedliche Generationen von Cloudburst-Maßnahmen geben wird: Je mehr Erfahrungen man in Kopenhagen sammeln wird, desto besser können sie die Maßnahmen konzipieren und umsetzen.

Dieser Artikel wurde ebenfalls in der Korrespondenz Wasserwirtschaft 11/2016 veröffentlicht.

Literatur

Pläne/Broschüren

- City of Copenhagen (Hrsg.) 2012: Cloudburst Management Plan 2012. Kopenhagen

- City of Copenhagen (Hrsg.) 2014: Cloudburst Management in Copenhagen. From Plan to Solution. Kopenhagen

- City of Copenhagen (Hrsg.) 2014: Cloudburst Management Pays Off. Economics of cloudburst and stormwater management in Copenhagen. Kopenhagen

- City of Copenhagen (Hrsg.) 2014: Copenhagen Climate Projects. Annual Report 2014. Kopenhagen

- City of Copenhagen (Hrsg.) o. J.: Copenhagen Climate Resilient Neighbourhood. Kopenhagen

- City of Copenhagen (Hrsg.) 2015: Climate Change Adaptation and Investment Statement. Part I. Kopenhagen

Interviews

Intervies mit folgenden Personen im August beziehungsweise September 2015:

- Lykke Leonardsen, Head of Climate Unit/City of Copenhagen (26.08.2015)

- Stefan Werner, Projektleiter für das St. Kjelds Quartier / City of Copenhagen, Adaptation Unit (25.08.2015)

- Palle Dannemand Sørensen/City of Copenhagen, Adaptation Unit (25.08.2015)

- Jes Clauson-Kaas/HOFOR - Versorgungsbetriebe für Wasser, Abwasser, Fernwärme, Fernkälte, Stadtgas, Wind (26.08.2015)

- Søren Gabriel/Firma Orbicon, Roskilde (27.08.2015)

- Herbert Dreiseitl/Atelier Dreiseitl (18.09.2015, Telefon-Interview)

Dieser Artikel erschien in der Ausgabe NEUE LANDSCHAFT 12/2016 .

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